1 评估事项概况

1.1 评估背景

随着人口老龄化问题不断突出，既有住宅增设电梯问题越来越受到群众关注。2019年4月，芜湖市出台《芜湖市既有住宅增设电梯办法（试行）》（芜政办〔2019〕7号），全面规范推进我市既有住宅增设电梯工作，但是，由于加装电梯“准入”门槛过高，要求申请楼栋单元业主100%同意，文件出台后我市增设电梯工作仍进展缓慢，三年间通过联合审查的电梯仅42台，投入运行33台，广大群众加装电梯的迫切愿望无法实现。

为了深化实施城市更新行动，推动城市高质量发展，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，2022年1月，芜湖市出台《芜湖市人民政府办公室关于修改〈芜湖市既有住宅增设电梯办法（试行）〉的决定》（芜政办〔2022〕2号），对2019年试行办法进行修订，修订的主要为：

（一）调整表决比例。

“芜政办〔2019〕7号”第十条：“本幢或本单元业主增设电梯的意向及方案应当充分听取拟增设电梯服务范围内全体业主的意见，征得全体业主同意，并就下列事项达成书面协议。拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”

“芜政办〔2022〕2号”修改为：“既有住宅增设电梯意向及初步方案应当征求所在单元全体业主意见，经本单元房屋专有部分面积占三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主书面签署同意意见。拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。

增设电梯造成建筑区划内宅间路线型变化、小区主景观变化、停车位减少或者其他涉及建筑区划内公共设施发生改变的，应取得小区业主大会的书面同意意见。

在实施过程中遇有矛盾，经协商不成，通过司法途径解决。”

（二）明确新增部分不计入各分户业主产权面积。

“芜政办〔2019〕7号”第二十三条：“增设电梯后新增建筑面积，由该电梯服务范围内全体业主共有，不再办理不动产登记。”

“芜政办〔2022〕2号”修改为：“增设电梯新增部分，不再另行测绘，不计入各分户业主产权面积，不予办理不动产登记”。

1.2 决策执行情况

《芜湖市既有住宅增设电梯办法（试行）》（芜政办〔2022〕2号）（以下简称《办法》）放宽了既有住宅增设电梯表决条件，降低增设电梯政策的“门槛”，有效推动了既有住宅增设电梯工作顺利开展，同时也为各县市区、开发区加装电梯提供了政策指导和依据。《办法》有利于既有住宅增设电梯惠及更多市民，让广大市民享受芜湖经济发展的红利，增强幸福感、获得感。

自2022年4月至今，芜湖市相关部门共收到既有住宅增设电梯申请284台，其中已完工正在运行186台，已基本完工未运行13台，正在施工21台，暂停施工6台，暂未施工55台，停止施工已退款3台。

2 后评估基本情况

2.1 后评估准备阶段

    2.1.1 成立评估小组

评估主体：芜湖市住房和城乡建设局。

评估方式：委托第三方专业机构评估。接受委托的第三方机构为：安徽相皖国泰风险管理咨询有限公司。

评估小组由评估主体与评估机构共同组成。

    2.1.2 制定评估方案

一、评估目的

全面调查、评估《办法》执行情况，分析论证决策的执行结果与决策的制定目的相符性，决策实施的成本、效益，社会公众和利益相关方的反映，决策执行带来的近期效益和长远影响，主要经验、教训、措施和建议等。

三、评估标准

依据《安徽省政府立法后评估办法》（皖府法﹙2011﹞52号），后评估标准包括：合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性。

四、评估方法

本次后评估采取文献法、观察法、访谈法、问卷法、舆情分析法等方式方法开展。

    2.1.3 其他准备工作

制定调查提纲，设计调查问卷，明确调查内容、范围、对象、方式、时机等，准备后评估所需的相关材料和设备设施，部署调查方案，强调调查要点等。

2.2 后评估实施阶段

后评估实施阶段主要开展以下工作：

一、收集《办法》实施前后的信息，归纳基本情况；

二、通过实地调研、走访调查、问卷调查、舆情分析等工作充分听取意见；

三、对收集的信息资料和征集的意见进行分析，得出初步结论。

2.3 后评估形成结论阶段

后评估结论形成阶段主要开展以下工作：

一、起草跟踪反馈与后评估报告；

二、组织有关专家对跟踪反馈与后评估报告进行论证；

三、正式形成跟踪反馈与后评估报告。

3 调研成果

    2025年4月，评估单位通过实地调研、走访调查、问卷调查、舆情分析等形式广泛开展了调查工作，充分听取了利益相关者意见和诉求。调查期间评估单位走访相关政府部门、基层组织、企事业相关单位19家，完成居民有效调查问卷185份。

    受访单位均对《办法》实施带来的推动作用和积极意义表示了肯定，并对实际工作开展过程遇到的问题提出宝贵意见和建议：弋江区住交局建议完善对低层住户的补偿；各街道办主要反映了电梯准入机制不健全、对电梯公司监管力度不够、维保费用落实困难、增梯表决条件激化居民矛盾等问题；各社区居委会主要反映了管辖范围内老旧小区加装电梯过程中遇到的问题和产生的矛盾、隐患，并建议加强对电梯公司的监管；电梯加装企业建议进一步放宽增梯表决条件，制定对低层住户的补偿，指导细则化解业主协商难题，简化申请、审批流程。

    居民问卷调查表明：调查对象80.0%认为《办法》关于既有住宅增设电梯的程序合理、高效、便民；74.6%认为《办法》关于既有住宅增设电梯的措施具体可行；84.3%认可《办法》关于既有住宅增设电梯的表决条件；78.4%认可《办法》关于新增部分产权规定；76.2%认为《办法》能够维护利益各方的合法权益；74.1%认为《办法》对于推动当地既有住宅增设电梯作用很大。

    统计表明，调查对象61.6%对《办法》实施效果表示满意，30.8%表示基本满意，整体满意率为92.4%。

4 后评估内容

4.1 合法性评估

    《办法》施行期间，上位法规《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国特种设备安全法》未作修订。《安徽省物业管理条例》于2023年3月进行第二次修正经对比分析，《办法》与《安徽省物业管理条例》（2023年修正版）相关规定不存在冲突。

    2019年4月30日，安徽省住建厅发布《关于城市既有住宅增设电梯工作的指导意见》（建房〔2019〕56号），构建了全省既有住宅增设电梯工作在省级层面的政策框架，明确了基本原则、实施条件、程序要求以及各方责任，为各市出台相关政策提供了重要基础。该《指导意见》自发布以来未作修改，本《办法》与《指导意见》政策框架、基本原则保持一致。​

    2024年4月，芜湖市住建局发布《关于进一步规范既有住宅加装电梯项目管理的通知》，对于加强前期工作、严格程序审查、强化过程监管、抓好后续管理等环节提出更加明确的要求，与本《办法》不存在冲突。

分析可见，本《办法》与上位法的精神及基本规定相符，具备合法性。

4.2 合理性评估

    《办法》旨在完善既有住宅功能、提升居住品质，从实际执行结果来看，决策的执行结果与决策的制定目的基本相符，能够切实满足社会发展与民众生活需求。

    《办法》明确了增设电梯的实施主体、操作流程、资金筹措方式等内容，为既有住宅增设电梯提供了清晰的指引。据相关统计数据，自2022年4月至今，芜湖市既有住宅已增设运行电梯184台，为居民尤其是老年人、行动不便者的出行提供了便利，减少了爬楼梯的困扰，提高了生活的便利性。

    《办法》对各政府部门、各区政府及管委会、街道办事处和社居委等在增设电梯工作中的职责进行清晰划分，构建起从统筹协调、政策制定到组织实施、基层调解的完整工作体系，避免职责不清导致的工作推诿，确保工作高效推进。

    《办法》提出了多种资金筹措方式，包括业主共同出资、提取住房公积金、使用住宅专项维修资金、财政补贴资金和社会投资等。其中，对非单一产权既有住宅增设电梯给予20万元的财政资金补贴，涉及管线改造的另增加5万元补助资金，补贴资金由市、区财政按1:1比例分担。这在一定程度上减轻了业主的经济压力，提高了业主参与增设电梯的积极性，促进了电梯增设工作的开展。

4.3 协调性评估

    《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）提出“有条件的楼栋加装电梯……支持小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造”，明确加装电梯是老旧小区改造的重要内容。2023年，住房和城乡建设部等多部门联合印发《关于扎实推进2023年城镇老旧小区改造工作的通知》，要求大力推进有条件的楼栋加装电梯。同年实施的《无障碍环境建设法》也提出“国家支持城镇老旧小区既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人提供便利”。

    近年来安徽省持续完善加装电梯政策措施和工作推进机制。安徽省住房和城乡建设厅等四部门《关于城市既有住宅增设电梯工作的指导意见》（建房〔2019〕56号）从基本原则、实施程序、审批和监管、保障措施四个方面指导增设电梯工作。安徽省住房和城乡建设厅组织编制并发布了《既有多层住宅加装电梯技术标准》（DB34/T 4249-2022），设计、施工、安装、验收及运行维护等方面均给出标注参考。

    芜湖市是安徽省住宅增设电梯的试点城市，《芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市全面推进城镇老旧小区改造工作实施方案的通知》（芜政办〔2021〕23号）将“有条件的小区加装电梯”列入改造内容。2022年5月12日，芜湖市住房公积金管理中心印发《关于住房公积金进一步支持老旧小区改造的通知》（房金中心〔2022〕12号），对芜湖市“既有住宅增设电梯个人分摊费用申请提取住房公积金”业务进一步完善。

    《办法》与国家、省、市老旧小区改造、无障碍环境建设等政策目标协同，与城市规划、建筑管理等相关文件协同。《办法》各条款围绕增设电梯工作有序展开，从职责分工到实施流程，逻辑连贯，前后呼应，形成完整体系。

4.4 操作性评估

    一、表决条件可操作性提高

    《办法》依据《民法典》相关规定，对增设电梯的表决方式进行修订，既遵循了法律法规，又在一定程度上放宽了增设电梯的表决条件，提高了增设电梯决策的可操作性。《办法》提出在实施过程中遇到矛盾，经协商不成的，可通过司法途径解决。为解决增设电梯过程中可能出现的纠纷提供了明确的解决机制，确保问题能够得到公正、合法的处理。

    二、增设电梯新增部分产权界定明确

    《办法》明确增设电梯新增部分不再另行测绘，不计入各分户业主产权面积，不予办理不动产登记，避免了因新增面积产权界定不清可能引发的纠纷，简化了增设电梯的流程，降低了实施成本。当增设电梯的业主发生变更时，变更前业主相应的权利义务及责任由变更后的业主继受，保障了增设电梯相关权益和责任的延续性，确保电梯维护管理不受业主变更的影响，维护了电梯使用的稳定性和安全性。

    三、资金筹措方案合理

    《办法》明确了政府补贴与业主自筹相结合的资金筹措方式。财政补贴资金大大减轻了业主的资金压力。剩余费用由业主按照一定比例分摊，具体分摊方式由业主协商确定，充分尊重了业主的自主决策权，同时提出增设电梯工程竣工交付使用后，建设者可按相关规定申请提取住房公积金和使用住宅物业维修资金和鼓励房地产开发企业、物业服务企业、电梯企业及社会组织依法探索新的商业模式，为资金筹集提供了切实可行的路径。

    四、各方责任明确合理

    《办法》对建设者、勘查、设计、施工、监理单位和电梯企业等各方主体在电梯增设过程中的法律责任作出了明确规定。建设者对增设电梯工程全过程的安全生产负总责，勘查、设计、施工、监理单位和电梯企业等按照有关法律法规的规定负相应责任。工程竣工后，建设者应当组织勘查、设计、施工、监理单位和电梯企业等进行质量竣工验收。电梯投入使用前或者投入使用后30日内，建设者应当向特种设备安全监督管理部门办理使用登记，取得使用登记证书。

    电梯的建设者和管理、使用单位应当履行电梯的相关法律、法规、规章规定的职责，保障电梯的安全使用。为电梯增设工程的质量安全提供了有力保障。

    五、增设电梯程序高效便捷

    《办法》详细规定了从业主发起增设电梯意向到最终电梯投入使用的全流程要求，具有很强的可操作性、便捷性。

4.5 实效性评估

    根据2024年4月《芜湖市财政局芜湖市住房和城乡建设局关于下达既有住宅增设电梯市级补助的通知》，本期30个既有住宅加装电梯市级补助资金总计374.9万元，平均每部电梯市级财政申请金额约为12.5万元，根据电梯市场价格和调查走访电梯企业，既有住宅每部电梯加装总费用约25—40万元。补助资金大大减轻了建设者负担。

    据相关统计数据，自2022年4月11日至2025年2月1日，芜湖市共收到申请既有住宅增设电梯284台，以每部电梯市、区财政合计补贴约25万元推算，芜湖市2022年以来既有住宅加装电梯财政补贴约7100万元。

    加装电梯不仅从实际使用角度为居民带来了出行的便利，更从经济角度为其房地产带来了一定的增值。

4.6 规范性评估

    《办法》共31条，以《中华人民共和国民法典》等法律法规为依据，以“业主自愿、政府引导”为原则，明确适用范围为芜湖本市市区范围内特定既有住宅，从增设条件与程序、资金筹措、补贴政策、争议解决等多方面作出详细规定。

    《办法》概念界定明确，明确“既有住宅”需满足“已建成投入使用、具有合法权属证明、未列入房屋征收计划、未设电梯且非单一产权”四要素，涵盖建筑状态、产权属性及规划条件，避免执行歧义。将“建设者”限定为“本幢或本单元同意加装电梯的相关业主”‌，缩小责任主体范围，强化权责对应关系。

    在语言表达上，《办法》使用规范的法律用语，如“应当”“依法”“按照……规定”等，用词严谨，符合规范性文件的要求。条款对各部门职责、业主权利义务以及工作流程的规定具体且准确，如“市自然资源和规划、市场监督、财政、应急管理、消防、人防、生态环境、城管等有关部门应当按照简化、便民的原则，根据职能做好既有住宅增设电梯的监督、指导和管理工作”，清晰明确地划分了各部门的责任。

    《办法》概念界定精准、语言表述严谨、逻辑结构严密，具有规范性。

5 问题与建议

5.1 存在的问题

    经过充分的现场调查和文案分析，《办法》实施主要存在以下问题：

    一、表决条件可能引发矛盾纠纷增加

    《办法》中已将2019年文件规定的增设电梯需征得本单元全体业主同意，修改为“应当征求所在单元全体业主意见，经本单元房屋专有部分面积占三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上机制的业主书面签署同意意见。拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”

    在实际应用中，部分低层业主担忧加装电梯导致出行不便、噪声增大、影响采光通风，造成低层房产贬值，对加装电梯工作不支持、不赞成，但因《办法》规定无需全体业主同意，加装电梯仍可执行，因此引发诸多矛盾、纠纷，部分业主为发泄不满情绪，阻碍加装电梯工作推进，进一步激化邻里间固有矛盾。调查期间相关单位也反映因其他业主反对增设电梯造成的信访问题也较多。

    二、增设电梯新增部分产权争议

    《办法》提出“增设电梯新增部分，不再另行测绘，不计入各分户业主产权面积，不予办理不动产登记”。参照其他地区规定，如合肥、杭州等市明确不计入各分户业主产权面积，但银川市下发《银川市既有住宅加装电梯面积计入不动产产权面积受理流程（试行）的通知》，明确既有住宅加装电梯面积可以计入不动产产权面积。各地规定不一，目前国、省相关部门均未出台相关指导文件，缺乏上位的政策依据。实地调研中部分业主反映，自己出钱增设电梯，但是无法像购置房屋、车辆一样办理产权登记，不利于维护个人合法财产权益，担忧会引起纠纷。

    三、业主意见协调难度较大

    尽管《办法》规定了既有住宅增设电梯意向及初步方案的征求意见和表决程序，但在实际执行中，由于不同业主的利益诉求不同，尤其是低楼层业主可能担心电梯增设影响采光、通风、隐私、产生噪音等问题，导致在协调业主意见时存在一定难度。部分小区因业主意见难以统一，电梯增设工作进展缓慢甚至停滞，未能完全实现快速推进电梯增设、提升居住品质的目的。

    四、业主专业水平不高

    在既有住宅增设电梯过程中，由业主推举产生的代表作为实施牵头人，往往对相关政策掌握不准确、不深入，专业水平不高，影响加装电梯顺利推进。如完全委托给加装电梯企业，又可能因为企业逐利目的、信息差造成业主自身利益受损。

    五、占用小区公共空间问题

    电梯安装占用公共空间会直接改变小区原有的空间布局，对周边业主的日常生活产生一定影响。在实际调查过程中了解到，部分小区因楼间距较小，安装电梯占用道路、花园等引发其他业主不满。

5.2 意见建议

    一、关于表决条件引发矛盾纠纷的建议

    社区居委会应发挥主导作用，组织业主代表、电梯加装公司、物业等相关方召开座谈会，让各方充分表达诉求，针对低楼层业主担忧的采光、噪音等问题进行深入讨论，制定解决方案。

相关部门强化负面舆情防控，加强舆情监测管理，密切关注群众诉求，超前排查化解风险矛盾，把问题消除在萌芽状态，避免矛盾扩大。

    二、关于增设电梯新增部分产权争议的建议

    综合借鉴合肥、杭州等不计入产权面积以及银川等计入产权面积的实践经验，结合芜湖市实际情况，包括城市发展规划、既有住宅特点、居民诉求等，加强政策解读和宣传，消除部分群众顾虑。

    三、关于业主意见协调的建议

    相关部门加大政策宣传力度，增强业主对既有住宅增设电梯政策的了解，提高认可度和支持度，促进业主间的沟通与理解，减少意见分歧，推动电梯增设工作顺利开展，提升居民居住品质。

    对于“有条件加装”和“有意愿加装”的单元楼栋，各街道社区要主动做好群众思想工作，帮助广大居民消除思想顾虑，帮助群众把好事办好。同时利用新闻媒体和微信公众号等平台做好宣传工作，让更多居民知晓、支持并参与既有住宅加装电梯的工作中来。

    四、关于提高业主专业水平的建议

    加大政策宣传力度，编制‌图文版《加装电梯操作手册》‌，通过社区、政务平台及短视频普及政策流程；定期组织街道工作人员和业主代表培训，邀请专家解读核心条款；设立社区“电梯加装咨询站”，提供一对一指导服务。加装企业签署‌《透明服务承诺书》‌，违规者纳入信用黑名单，杜绝误导业主行为。

    五、关于占用公共空间的建议

    在电梯安装规划阶段，由专业测绘和规划团队对小区进行全面勘察，结合小区整体布局、建筑结构、楼间距、周边环境等因素，绘制详细的规划图纸。针对每栋楼的具体情况，制定多种电梯安装方案，充分考虑对公共空间、低楼层业主房屋采光、通风和噪音的影响。

6 评估结论

    通过充分的调查和研究，本报告认为《芜湖市既有住宅增设电梯办法（试行）》（芜政办〔2022〕2号）具备合法性、合理性、协调性、操作性、实效性和规范性，决策的执行结果与决策的制定目的相符。

    政策实施以来，通过降低表决门槛和简化程序，有效推动了芜湖市既有住宅加装电梯工作，显著改善了居民出行便利性，提高老年群体的生活品质。基层社区、街道在协调矛盾、引导协商中发挥了积极作用，体现了政策对民生需求的关注。

    建议进一步完善利益平衡与执行保障机制。一是建立低层业主利益受损补偿机制，提高群众积极性；二是加大相关法规宣传力度，强化司法途径作为化解矛盾的保障条件；三是规范加装电梯合同模板，由市场监管部门统一制定，切实维护业主合法权益；四是相关部门加强增设电梯施工过程监管，切实保障工程施工质量；五是建立增设电梯维保基金或保险机制，保障电梯长期安全运行。